7月31日，国务院关于印发《深入实施以人为本新型城镇化战略五年行动计划》的通知正式公开。
《行动计划》的核心内容，就是“农民工市民化”。二十届三中全会《决定》中，高层对户籍改革推动“农民工市民化”寄予厚望。而日前发布的《行动计划》，可以说是三中全会《决定》在执行层面的首个落地实施文件。
《行动计划》的核心内容，和三中全会的相关表述基本一致，不过更具体：
放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度。全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。
推动相关公共服务随人走……健全以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，稳步实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口……保障随迁子女在流入地受教育权利……鼓励有条件的城市逐步将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围……逐步使租购住房群体享有同等公共服务权利……扩大农业转移人口社会保障覆盖面。
健全进城落户农民农村权益维护政策。规范开展农村不动产确权登记颁证工作。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件，探索建立自愿有偿退出的办法。
《行动计划》一旦付诸实施，意味着经过数十年的努力，中国的户籍改革将基本完成。
从《行动计划》对不同城市的界定表述来看，关于落户的限制性措施将主要只在“个别超大城市”保留。显然，这里的“个别超大城市”，主要就是特指北京和上海。
换言之，在京沪之外，户口“想落就落”。同时，落户之后就享有当地的公共服务，不和买房挂钩，甚至没有落户的只要有“居住证”的非户籍人口，也可以在居住一定年限之后享受居住地的基本公共服务。人住在哪里，公共服务就在哪里。
而且，将进城落户和农村土地权益完全脱钩。进城之后不用退农村的房，退农村的地。意味着农民的土地权利不再和农村户籍绑定。
这一改革的目标很清晰，就是要把目前居住在城市但户籍在农村的大约2.5亿农民工，转为拥有城市户口的城市居民。这是迄今最大规模的户籍改革计划。
目前，大多数城市的落户门槛已经放宽到大专以上学历，或者一段时期的社保。所以对于京沪之外的城市白领来说，户籍限制早已名存实亡。然而，为什么还有超过两亿人已进城未落户呢？
一方面原因是“不能落户”。
一些地方的无条件落户门槛是学历门槛，但中国的高等教育普及率并不是那么高，作为产业工人主体的农民工绝大多数没有接受过高等教育。前段时间，卢克文还公开找人想提前解决成都落户问题，就是因为他中专学历不够直接落户，得熬三年社保才行。
不满足学历要求，一般落户最常见的门槛就是社保门槛。但大量农民工因为种种原因没有交社保。根据人社部最新公布的2023年数据，全年城镇就业人口是47032万人，而城镇职工基本养老保险的参保职工是37925万人，也就是说根据官方统计，超过9100万城镇就业人口没有交社保。不论这些人没有交社保是什么原因，只要一个人既不是大专以上学历，也没有交足够年限社保，就是不能在城市落户的。
另一方面原因是“不愿落户”。
这甚至可能是超过“不能落户”的更重要原因。在很漫长的历史时期，农村人口“跃出农门”的主要方式是考学和参军，通过这种方式进城获得正式工作之后自然会丧失农村户口，同时也丧失农村土地。
但进城农民工面临的情况却大不相同。对于进城农民工而言，最重要的公共服务无疑是住房保障和子女教育，过去城市房地产长期是商品房驱动的单轨逻辑，住房保障极难获得；而子女教育长期又同时绑定户籍和房产，没有稳定住房孩子也不可能有好学校上。在这种情况下，进城落户获得的公共服务增量其实非常有限。然而，如果为此要放弃农村的宅基地和承包地，却是实实在在的财产损失。人人心中有本账，“两害相权取其轻”，进城农民工绝大多数保留农村户籍也是自然。
从三中全会《决定》到五年《行动计划》，决策层想解决的问题，就是农民工“不能落户”“不愿落户”的问题。解决“不能落户”问题，就是降低乃至取消落户门槛；解决“不愿落户”问题，就是把进城落户和农村地权脱钩。
为什么高层要在此时推动这一政策？
第一，这是扩大内需的需要。当前农民工大量处于“进城未落户”的状态，本质上是“半进城”。因为很多农民工是“半进城”，同时还产生了数以千万计的“留守儿童”。这种状态不仅对农民工家庭来说是不好的，而且也客观抑制了社会需求。一个一家三口、一家四口的成建制家庭，消费行为消费习惯和生活方式，和“父母在城市攒钱，娃放在乡下老家”那是完全不可比的。目前，现有城市白领家庭财务杠杆高企，收入预期也在下降，消费增长的潜力不大了，待市民化的农民工，客观上是创造消费需求可以依靠的最后一个人群了。
第二，促进财政平衡。新一轮户籍改革的核心逻辑，是人在哪里，公共服务就由哪里提供。在“人户分离”的情况下，人在哪里工作就是哪里的税基，但教育医疗等大量公共服务又是由户籍地提供的。这种运行方式效率极低，且实际上以牺牲进城农民工在本地的诸多权益为代价，同时又必须产生大规模的从人口流入地到人口流出地的财政转移支付，这种财政转移支付过程中，产生大量的“跑冒滴漏”实际上又是不可避免的。如果真正做到“公共服务随人走”，那么地方的税基人口和地方的公共服务对象会基本一致，可以适度缩减转移支付的规模，而发达地区人口、土地、财政资源也可以形成正向循环。
第三重考虑，是为了社保机制的可持续。从长期来看，中国的社保可持续性面临巨大挑战。但从短期来看，增加参保人数仍是降低社保综合给付压力的手段。正如前文所提到的，过去农民工即使在城市落户在公共服务上所享受的待遇也会遭遇房产等各类软性门槛，但如果这些软性门槛全部取消，落户之后就能享受较完整的公共服务，交社保落户就可能是一件“有性价比”的事情。这一波户籍改革，专门提到“扩大农业转移人口社保覆盖面”，提出了一系列非常具体的措施，也有社保扩围的考虑。
户籍制度在中国，曾经是“城乡二元结构”的基石。户籍关联的是福利，而不是权利。拥有农村户籍就可以分地，但就没有医疗、养老等种种社会保障；拥有城市户籍就不能分地，但是可以吃商品粮，有退休金等等。
这种机制在本质上显失公平。过去几十年，中国进行了渐进式的户籍制度改革，但城乡二元结构仍未被真正终结。直至现在在一些大城市仍然存在的以学历来确定落户门槛或年限的做法，显示出控制人口流动的惯性还在，一些地方还是只想要所谓的“人才”，而不是“人口”。
户籍改革的终极目标，是彻底打破城乡二元结构。住在哪里，税交在哪里，就享受哪里的公共服务，只有这样，才意味着户籍对应的不是福利，而是权利。在人口已经负增长的当下，每个人对全社会都是宝贵的资产，继续用户籍来区隔不同人的权利，显然已经过时了。
最后再多说两句。
工业化和城市化，是解决农村问题的唯一出路。工业化带动了数亿农民工进入城市，他们获得了比在土地上高得多的收入，是带动农村经济繁荣改善他们所在家庭生活质量的最根本原因。农民工进城，也客观上为农村土地的适度规模经营创造了条件，要不然中国还有八九亿人靠耕地吃饭，农村土地只会被分割得更零散更破碎，农业生产效率只会更低。
总有一些所谓的“农村问题专家”，喜欢兜售所谓的“蓄水池”理论。农民进城了就挣钱，经济不好了就退到农村，农村土地就是他们的兜底云云。很明显，至少在今天的决策者看来，这种理论已经过时了。
农民工进城，不是手段，而是目的。中国的现代化，必须依托于大规模的工业化和城市化，别无他途。既然农民工进城了，那就应该成为市民，不为他们提供公共服务而把他们实际拥有使用权的农村宅基地、土地就当成给他们的社会保障，这不仅是不公平的，也最终限制了农民工自身的消费能力，导致内需的不足，从而影响经济循环。
是时候彻底终结城乡二元结构了。只有完成户籍改革，终结城乡二元体制，社会才会更公正，经济才会更可持续。
